山东省人民政府

关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件

促进旅游业改革发展的实施意见

各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　为全面贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)，进一步提升旅游业发展水平，推动经济文化强省建设，现提出以下实施意见：

　　一、转变理念，促进旅游科学发展

　　1.准确把握科学旅游观。按照“五位一体”总体布局的要求，紧紧围绕经济文化强省建设，与全省“两区一圈一带”发展战略以及现代服务业、文化产业、生态文明乡村、新农村建设、民营经济发展相统一，与全省新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合，以转型升级、提质增效为主线，推动旅游开发向集约型转变，旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足群众多样化、多层次的旅游消费需求，让广大游客在山东旅游期间感到放心、舒心、开心，进一步提升“好客山东”美誉度。到2020年，全省旅游总消费额达到1.1万亿元，城乡居民年人均出游达到5次，旅游业增加值约占生产总值的6%。

　　二、深化旅游改革，持续扩大开放

　　2.深化旅游综合改革。把发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用结合起来，充实力量，强化省旅游业发展协调促进委员会对旅游工作的组织领导，协调教育、住房城乡建设、水利、农业、海洋与渔业、林业、文化、卫生计生、体育、食品药品监管等部门，推动资源整合、产业融合，构建大旅游格局;协调宣传、台办、外办、侨办等部门深化“好客山东”品牌营销;协调发展改革、财政、国土资源、商务、环保、金融等部门，优化旅游投资和营商环境;协调公安、卫生计生、工商、质监、食品药品监管、物价、安全管理等部门，构建旅游联合执法监管机制，优化旅游消费环境。确定一批省级旅游综合改革试点。推进国有景区改革，建立所有权归国家所有、行政管理权由景区管委会负责、经营权由企业承担的管理运作模式。到2017年，全省重点国有旅游景区基本实现所有权、管理权、经营权分离。

　　3.全面开放旅游市场。按照“非禁即入”的原则，建立公开透明的市场准入标准和运行规则，支持各类社会资本进入旅游市场，支持鼓励国有旅游景区、旅游饭店、旅游交通企业与民营旅游企业相互持股，发展混合所有制旅游企业，组建大型旅游企业集团。吸引跨国公司、集团公司等大型旅游企业在我省设立总部、分支机构或销售中心。重点引进一批规模大、辐射带动能力强的国内外知名旅游企业和管理服务品牌。完善旅游统计指标体系和调查方法。

　　4.推进旅游产业资本化运作。政府引导，完善政策，吸引国有企业和社会资本，设立旅游产业发展基金和乡村旅游等不同类别的子基金。鼓励开展门票质押、景区经营权资产证券化产品试点;鼓励金融机构与旅游企业合作设立旅游并购基金;支持旅游企业通过发行股票、发行债券、私募股权等方式筹措资金;引导符合条件的企业发起成立旅游担保公司、旅游资本管理公司。推动旅游企业在主板、中小企业板、创业板挂牌上市。

　　5.提升入境旅游发展水平。研究制定入境过境签证便利化措施，争取济南、青岛、烟台、威海等口岸城市实行外国人72小时过境免签。促进威海、潍坊等城市成为赴台个人游试点城市。研究境外旅客购物离境退税政策，争取新增进境口岸免税店。加快滨海邮轮母港和停靠港建设，研究制定邮轮旅游出入境便利化政策。抓好中国—东盟自由贸易区、青岛西海岸新区建设发展等机遇，拓宽中韩经济合作示范区旅游合作领域。围绕丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，进一步拓展入境旅游市场。在韩国、日本、新加坡、俄罗斯、美国等国家和地区建立“好客山东”旅游营销中心。

　　6.推动区域旅游一体化发展。进一步深化环渤海经济圈、中原经济区、沿黄九省市生态旅游带、运河旅游带等区域旅游合作，加快融入京津冀一体化，加强与京沪高铁沿线城市合作，打造高铁旅游联盟。围绕“两区一圈一带”，打破行政区划和城乡二元结构，发展无障碍旅游，促进区域旅游一体化。加快济莱旅游协作区、大泰山旅游协作区、仙境海岸旅游度假连绵带建设，构建齐长城、水浒、京杭大运河、黄河旅游长廊。

　　三、拓展旅游发展空间

　　7.创新发展休闲产业。加快开发邮轮游艇、登山运动、水上垂钓、保健养生、温泉滑雪、房车旅游、低空飞行、修学研修等休闲产品。完善提升省级旅游度假区休闲度假功能，推进度假酒店等度假设施建设。开发与养生养老相结合的温泉休闲产品，发展温泉集群。大力发展体育旅游，开发太极拳、健身气功、螳螂拳、查拳等体育培训项目，丰富体育休闲产品文化内涵。打造一批省级海洋和内陆休闲垂钓示范基地，争取把山东打造成全国规模最大、质量最好的休闲垂钓旅游目的地。鼓励支持兰陵县建设国家农业公园，荣成市建设国家渔业公园，滨海各市建设国家海洋公园。编制山东省生态旅游规划，出台原生态旅游景区建设与管理规范，到2016年全省发展100个原生态旅游景区，打造200条特色休闲街区、2000家老字号等特色店，培育一批休闲娱乐中心和休闲综合体。适时制定出台山东省城乡居民利用自有住宅从事旅游接待管理办法。

　　8.推进乡村旅游提质增效。结合“百镇建设示范行动”、“乡村记忆工程”等，推进乡村旅游点“改厕改厨”。加强乡村旅游标准化建设，制定一批关键地方标准，形成完善的乡村旅游标准体系。加快实施县域乡村旅游规划，按照保持田园风光、完善服务设施、美化村落庭院、传承优秀文化原则，开展特色景观旅游名镇、名村和乡村旅游示范单位创建活动。相关部门的涉农资金要向乡村旅游业倾斜，集中打造一批历史文化型、特色景观型、产业集聚型等不同类别和功能的旅游小镇、旅游特色村。到2017年，争取每个县(市、区)建成1-2处集中连片发展的乡村旅游区，有条件的县(市、区)建成1处以上乡村旅游度假区，全省发展400个特色旅游小镇、2000个旅游特色村、10万家乡村旅游品牌经营户，打造胶东渔家、沂蒙人家、水浒人家、运河人家、黄河人家、泰山人家、岛上人家、圣地人家、鲁艺人家、湖上船家等乡村旅游品牌。

　　9.推进文化旅游融合发展。持续打造“好客山东”文化旅游品牌。围绕推进东方圣地、仙境海岸、平安泰山、齐国故都、天下泉城、儒风运河、水浒故里、黄河入海、亲情沂蒙、华夏龙城十大文化旅游目的地品牌建设，强化文化旅游融合发展，加快尼山圣境、崂山道宫、齐国古城、诸城恐龙文化产业园等重大文化旅游项目建设，挖掘历史文化、民俗文化等资源，开发具有地域特色的曲艺、戏曲、杂技、民俗表演、文化巡游等活动，推出一批艺术水准高、市场潜力大的旅游演艺节目，提升旅游目的地品牌内涵。引导各地依托图书馆、科技馆、博物馆、文化馆以及其他各类文化场所，整合会展、演艺等各种文化活动，开展群众参与性强的文化旅游活动。持续举办“好客山东贺年会”，培育旅游节事品牌。在坚持文物保护的前提下，拓展提升大遗址和重点文物的旅游功能。

　　10.提升研学旅行水平。依托各地自然和文化遗产资源、大型公共设施、知名院校、工矿企业、科研机构等，建设一批研学旅行基地。以济宁、泰安、淄博为中心，打造儒学文化研修高地;以临沂、枣庄以及胶东地区为中心，打造红色旅游产品体系。省教育和旅游部门制定山东省研学旅行教育实践基地规范标准，每年挂牌一批适合大中小学生研学旅行基地。按照教育为本、安全第一的原则，建立具有山东地方特色的研学旅行体系，小学阶段以乡土乡情研学为主，初中阶段以县情市情研学为主，高中阶段以省情国情研学为主。加强对研学旅行的管理，规范中小学生集体出国旅行。统筹安排中小学生参加社会实践活动时间，完善高等学校调整寒暑假的具体措施。完善研学旅行公共设施，制定中小学生研学旅行承办旅行社服务标准，鼓励旅行社开发研学旅行产品。

　　11.拓展养老医疗旅游。促进旅游业与养老服务业互动发展，设计适合老年市场的旅游休闲度假产品，支持旅游度假区开发适合老年人休闲养生、养老旅游产品。依托仙境海岸打造山东半岛滨海养老养生现代服务业产业带。鼓励充分利用滨海现有的闲置房源通过“托管”服务等，发展度假式居家养老。发挥优势医疗资源，开发特色医疗、疗养康复、美容保健等医疗旅游项目。依托中医药博物馆、自然疗养区、度假酒店等，培育一批省级中医药健康旅游示范基地，建设一批融合儒家道家文化的中医药健康旅游场所，开展以药膳养生、保健按摩、中医知识修学等为主要内容的中医药健康旅游活动。

　　12.发展旅游购物产业。实施全省旅游商品品牌建设工程，进一步完善“到山东最想购买的100种特色旅游商品”和阿胶、海带、胶东参“山东三珍”旅游商品营销体系。引导品牌大企业研发生产精品、名品旅游纪念品。继续举办全省旅游商品创新设计大赛系列活动，传承和弘扬山东老字号品牌和传统技艺。以重点旅游景区为依托，建设旅游购物广场，大力推进旅游休闲购物街区和旅游购物商店体系建设，鼓励商场、餐饮、酒吧、娱乐场所等延长夜间营业时间，实施亮化工程，打造夜间景观，开发夜间购物休闲产品。

　　四、加快转变旅游服务方式

　　13.构建旅游大交通格局。加快全省快速客运铁路、公路、水路、航空等旅游交通网络建设，优化旅游交通服务环境。制定省市航线补贴政策，重点支持济南、青岛、烟台、威海等国际机场新开增开国际和洲际航线，加密东营、潍坊、济宁、临沂等国内支线机场航班密度。鼓励旅行商开发旅游包机业务。推进中日韩和环渤海海上快速客运交通体系建设，尽快开通至大连、秦皇岛的游轮快船线路。建设贯通沿海旅游观光大道，通往4A级以上旅游景区的公路基本达到二级以上标准。有条件的城市、景区要建设慢行绿道，发展自行车租赁业务。

　　14.完善旅游公共服务设施。在城乡建设规划中，要统筹考虑城乡基础设施与旅游公共服务设施一体化发展。加快旅游集散中心和旅游咨询服务中心建设，2015年各设区市至少建成1处旅游集散中心。县级“中国优秀旅游城市”、省级旅游强县等，要建成一批旅游咨询服务中心或咨询服务点。要依托机场、车站、码头、高速公路服务区等现有设施建设旅游集散中心或旅游咨询服务中心，完善集散功能，实现机场、车站、码头等设施和市内交通的无缝衔接。全省高速公路服务区要坚持便利舒适的原则，对宾馆、餐饮、购物、加油、厕所等设施进行标准化建设改造，鼓励有条件的服务区建设自驾车营地，为旅客提供便利化的旅游服务。按照旅游产业发展要求，逐步满足群众日益增长的旅游客运需求。将通往旅游区的标识纳入全省城乡道路交通规划，2015年全部完成旅游标识设置和完善提升。A级景区、旅游度假区要按照相应标准，2016年全面完成旅游厕所的改造提升。设区市和重点旅游城市要合理布局建设旅游厕所和停车场。加快自驾车营地、旅游房车营地建设。各类旅游公共服务设施要充分考虑老年人、残疾人等特殊人群需求。以好客山东公共服务网和酷旅网为基础，加快智慧旅游城市、智慧旅游景区建设，完善游客信息咨询服务平台，2015年全省重点旅游城市游客聚集区、3A级以上旅游景区、3星级以上星级饭店基本实现免费无线网络全覆盖。加快旅游大数据工程建设，推进公安、交通运输、商务、环保、餐饮、航空、通信、气象等涉旅数据共享。

　　15.规范景区门票价格。按照国家确定的补偿游客参观点资源保护和管理费用的原则，推动风景名胜区、世界自然和文化遗产等与游客关系密切的旅游景区降低门票价格。各市政府可对城市二三日游游客和国内外团队游客实行更加优惠的门票价格政策。鼓励引导有条件的旅游景区通过拉长产业链，增设住宿、餐饮、茶社、演艺等经营性项目增加综合收入，逐步实现景区免费开放。鼓励引导旅游景区按照市场需求变化，实行淡旺季浮动票价，每年11月至次年3月期间推出旅游淡季门票。景区门票价格调整要按规定举行听证。

　　16.切实保障旅游安全。市、县(市、区)政府要依照相关法律、法规履行好旅游安全监管、主管职责。按照属地管理原则，将旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布机制纳入当地统一应急体系，提高快速应急能力。加强旅游道路特别是桥梁、隧道等交通安全和食品安全监督检查，对客运索道、大型娱乐设施等旅游场所特种设备定期开展安全检测。抓紧建立景区门票预约制度，对景区游客进行最大承载量控制。旅行社、景区要对高风险旅游项目进行风险提示。制定旅居全挂车营地和露营地建设标准，完善旅居全挂车上路通行的政策措施。

　　17.提升旅游服务质量。坚持依法治旅，深入贯彻《旅游法》，尽快修订《山东省旅游条例》。继续推进《好客山东旅游服务标准》及各项旅游服务规范的贯彻落实，组织开展旅游景点标准化试点，在A级景区和星级饭店评定和复核中，将服务细节、服务水平作为重要标准。继续组织开展城市游客满意度测评，坚持问题导向，建立政府主导整改机制。加强旅游执法监管力量建设，建立完善联合执法机制，加大《旅游法》执法检查力度，依法严厉打击“零负团费”、“黑导游”和诱导、欺骗、强迫旅游消费等行为，建立严重违法企业“黑名单”制度。加快完善旅游相关企业和从业人员诚信记录。发挥行业协会行业自律作用，引导会员企业诚信经营。

　　五、强化组织领导，完善发展政策

　　18.落实职工带薪年休假制度。将带薪年休假制度落实情况纳入各级政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。2014年至2016年，人力资源社会保障部门要每年对全省机关和企事业单位带薪年休假落实情况进行检查。到2017年，率先实现全省基本落实职工带薪年休假制度的目标。

　　19.加大财政扶持力度。研究省财政支持旅游业发展的相关政策，做好旅游宣传推广、规划编制、人才培养和公共服务体系建设。国家和省支持服务业、新农村建设、扶贫开发、节能减排、生态文明建设等专项资金，要充分考虑符合条件的旅游企业和项目。省区域战略推进专项资金继续支持旅游业发展，做到专款专用。各类农业示范基地、水利风景区、森林公园、海洋休闲渔业基地、文化、体育等建设资金，要注重与重点旅游项目建设融合使用。

　　20.优化土地利用政策。坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。

　　21.强化人才队伍建设。围绕旅游人才结构调整，充分发挥高等院校旅游类专业的作用，加快发展旅游职业教育，优化专业设置，深化教学改革，培育更多适应现代旅游业发展的知识型、专业型、应用型职业技术人才。加快培育旅游人才市场，建立旅游人才流转中心和数据库，开通山东旅游人才资源网，做好旅游人才推介工作，健全旅游人才市场服务体系。建立和完善政府、企业两个层面的旅游行业杰出人才激励制度;建立健全旅游人才评价制度，落实导游薪酬和社会保险制度。将旅游人才队伍建设纳入人才建设专项资金支持范畴。

各地、各有关部门要牢牢把握深化旅游改革的重大机遇，从本地实际出发，解放思想，先行先试，认真研究促进旅游业改革发展的政策措施，促进本地旅游业发展实现重大突破。

附件：重点任务分工及进度安排表

                                                                                                                                               山东省人民政府

2014年11月27日

附件

重点任务分工及进度安排表